Estado Federal

DOI: https://doi.org/10.5281/zenodo.20619630

Eduardo Justino de Paula

O Brasil se organiza sob a forma de federação.

O federalismo brasileiro resulta da opção do constituinte de 1988 de manter a forma de Estado instituída no país por ocasião da Constituição de 1891 e que permanece até o presente.

O termo “forma de Estado” não há de ser confundido com outros termos que igualmente denotam, em alguma medida, como o poder é organizado e distribuído no âmago do Estado. Assim, “forma de Estado”, “forma de governo”, “sistema de governo” e “regime de governo” são termos trabalhados na Teoria do Estado, na Ciência Política e no Direito Constitucional, que não se confundem.

No tocante à forma de governo, o ponto nuclear para a sua compreensão diz respeito ao modo como o poder é exercido, como a sociedade política o organiza, como se dá a relação entre governantes e governados. Difere da forma de Estado, cujo foco se volta para a maneira como o poder é distribuído em relação ao território, podendo existir neste âmbito uma única esfera de onde emana o poder ou a convivência de mais de uma esfera de poder ou governo.

Ainda quanto às formas de governo, cabe aqui uma breve digressão a respeito da obra “A Política”,de Aristóteles, que aborda três formas de governo: Monarquia (governo de um só), Aristocracia (governo de alguns poucos) e Democracia (governo de todos). Estas seriam as formas de governo tidas como puras. Em um estágio degenerado, corrompido ou impuro estas transmutar-se-iam respectivamente em Tirania, da Oligarquia e da Demagogia. Embora se reconheça a relevantíssima contribuição de tal obra para o desenvolvimento da própria noção das formas de governo, a classificação que atualmente prevalece nos manuais de Ciência Política é aquela que diz que são duas as formas de governo: a Monarquia e a República.

Também não é correto embaralhar os conceitos de forma de Estado com o de sistema de governo. Este último trata da organização interna do governo, mais especificamente do modo como se relacionam os poderes executivo e legislativo. Tal relacionamento, a depender de como ocorre, pode originar três sistemas de governo: presidencialismo, parlamentarismo e convencional (ou de assembleia). Diferentemente, forma de Estado consubstancia a estruturação do poder político no espaço físico de incidência da norma jurídica emanada do Estado, isto é, o seu território.

Também não há de se misturar os conceitos de forma de Estado e de regime de governo (ou regime político). Em que pese o tratamento oferecido pela doutrina não seja uniforme, o regime de governo ou regime político remete às ideias que inspiram determinado ordenamento jurídico¹. Para se aferir o regime político de um Estado, faz-se necessário analisar todo um conjunto de instituições estatais, como funcionam e se relacionam e, ainda, como se dá o acesso do cidadão a elas. Em Heras², os regimes políticos podem ser democráticos ou autocráticos. Partindo do conteúdo das normas postas pelo Estado será possível aferir qual será o regime político (democracia ou autocracia).

Falar de forma de Estado é tratar da própria morfologia deste, é tratar de sua estrutura, de modo a perceber em seu âmago a existência ou não de divisões, bem como o grau em que estas ocorrem e se ocorrem. A depender da forma de Estado eleita pelo constituinte, é possível aferir se o poder político é compartilhado e, em caso afirmativo, de que maneira. Carvalho³ entende por forma de Estado a maneira pela qual o Estado organiza o povo e o território e estrutura o seu poder relativamente a outros poderes de igual natureza, que a ele ficarão coordenados ou subordinados.

Assimilar tal definição permite compreender a distinção entre Estados simples e Estados compostos ou complexos.

O critério utilizado para se fazer a distinção diz respeito à unidade ou pluralidade de poder político o que, em última análise, versa sobre a existência de uma ou mais Constituições.

O Estado simples ou unitário é marcado por possuir um único centro de emanação do poder político, o que significa a existência de uma única Constituição.

O Estado composto ou complexo está caracterizado pela pluralidade de poderes políticos, ou seja, estão presentes duas, três ou mais Constituições, conforme a quantidade de unidades que vêm a compor o todo estatal.

Contudo, cabe lembrar do alerta feito por Carvalho:

Advirta-se, contudo, que, ao mencionarmos a existência, nos Estados compostos, de uma pluralidade de poderes políticos, não queremos com isso negar a indivisibilidade do poder quanto ao seu titular; ao contrário, deve-se entender que, nos Estados compostos, o que existe é uma divisão de competências e não do poder político, que permanece uno em relação ao seu titular. Assim, o que existe é “tão-somente uma divisão de objeto, das tarefas, dos trabalhos, e assuntos pertinentes à ação do Estado.⁴

O Estado unitário, portanto, é marcado pela unicidade de poder político, podendo haver maior ou menor concentração de poder na cúpula governamental. A depender do grau de concentração, o Estado unitário pode ser classificado como centralizado ou descentralizado.

Estado unitário centralizado teria sua estrutura marcada por maior simplicidade, haja vista não ter que se deparar em demasia com os critérios de distribuição de competências. Talvez por isso tal modalidade seja mais um tópico dos livros de ciência política do que propriamente um exemplo aferível no mundo real, marcado por um enorme dinamismo que obriga os Estados, por questão de sobrevivência, estabelecerem um certo descontingenciamento do poder, uma vez que a centralização absoluta impossibilitaria a rápida tomada de decisões, acarretando talvez até mesmo a sucumbência do Estado.

O Estado unitário descentralizado costuma ser concebido como um meio caminho entre o Estado unitário centralizado e o Estado federal. Costuma ser também chamado de Estado Regional.

O Estado Regional não é aceito de maneira uniforme pelos estudiosos. Há autores que chegam a afirmar que o Estado Regional é uma modalidade de Estado Federal, enquanto outros propugnam que se trata de espécie de Estado unitário.

Atribui-se à Constituição espanhola de 1931 a criação primeira do Estado Regional. Alguns autores falam em quatro espécies de Estado Regional: Estado Regional integral; Estado Regional parcial; Estado Regional homogêneo; e Estado Regional heterogêneo.

A distinção é trazida por Jorge Miranda:

No Estado regional integral, todo o território se divide em regiões autônomas. No Estado parcial, encontram-se regiões politicamente autônomas e regiões ou circunscrições só com descentralização administrativa, verificando-se pois, diversidade de condições jurídico-políticas de região para região.

(...)

No Estado regional homogêneo, seja integral ou parcial, a organização das regiões é, senão uniforme, idêntica (a mesma no essencial para todos). No Estado regional heterogêneo, ela pode ser diferenciada ou haver regiões de estatuto especial.⁵

O Estado Regional não possui poder constituinte no âmbito de suas regiões, sendo esta a principal diferença para os Estados federais, que são dotados do denominado poder constituinte decorrente.

Estados compostos são a União Real e a Federação.

A União Real, além de uma associação de Estados, antes independentes agora autônomos, apresenta-se como pessoa jurídica de direito público externo. Para Carvalho, “a União Real surge quando dois ou mais Estados, sem perderem a sua autonomia, adotam uma Constituição comum, permanecendo um ou mais órgãos também comuns, ao lado de outros órgãos particulares de cada um.”⁶ A União Real é regulada por uma Constituição específica. Tal denominação se dá em função de o novo Estado ser estruturado na forma monárquica de governo.

Federalismo

O ponto nuclear do presente trabalho é justamente o Estado Federal.

O federalismo, além de uma forma de organização estatal, é também um modo de vida. No federalismo existe a busca por descentralizar o poder no intuito de aproximá-lo do seu legítimo e verdadeiro titular: o povo.

Deve-se ressaltar que pela filosofia do Estado Federal não é o todo que faz as partes, mas as partes é que fazem o todo.

Segundo Paulo Bonavides,

Raro tema da ciência política ostenta talvez traços tão sedutores quanto o federalismo. Abrange ele uma pluralidade de aspectos a que se prendem na época contemporânea os destinos da liberdade humana e sua segurança, com raízes no lento esforço dos que promovem ou intentam promover, tanto quanto possível, uma organização sábia e racional do poder.

Com efeito, há mais de cem anos, já Alexis de Tocqueville, fidalgo de linhagem e idéias, clássico de uma ciência política do mais subido quilate, sustentava com todo o entono que o sistema federativo é ‘das mais poderosas combinações a favor da prosperidade e da liberdade humana’, invejando as nações a que coubera a sorte de poder adotá-lo.⁷

Acerca da origem do federalismo, Tavares⁸ menciona alguns marcos históricos que, a depender da análise que se faça, podem ser considerados como antecedentes do federalismo. Lembra o autor das várias ligas na Grécia antiga, onde através de tratados confederativos, aspolisformaram alianças para a paz e para a guerra externa. Menciona também a Confederação Helvética que surgiu em 1291 e, sofrendo modificações e evoluções ao longo dos tempos, dá origem em 1848 à denominada Federação suíça. O autor traz à baila também as Províncias Unidas dos Países Baixos, uma verdadeira confederação que de certa forma antecipou o surgimento da atual Holanda.

Entretanto, em que pese a importância histórica desses exemplos, a esmagadora maioria dos estudiosos consigna que o surgimento do federalismo ocorreu nos Estados Unidos da América.

Para Silva⁹, o federalismo, como expressão do Direito Constitucional, nasceu com a Constituição norte-americana de 1787.

O federalismo, portanto, deita suas raízes nos Estados Unidos. Mesmo lá a federação não surgiu como uma realidade pronta e acabada. Ela evoluiu de uma confederação, ou seja, até o advento da federação norte-americana operou-se um processo de construção estatal, onde fatores das mais variadas magnitudes exerceram uma considerável influência, como a geografia, a história e toda uma conjuntura peculiar.

Informa Tavares a respeito do surgimento do federalismo nos Estados Unidos que,

A Confederação de Estados recém-independentes da ex-Metrópole britânica precedeu a formação federativa dos EUA. Enquanto os casos acima analisados forjaram apenas elementos que se aproximavam do federalismo, mas com ele não se confundiam, com a Constituição dos EUA, de 1787, efetivamente, pela primeira vez na história universal, cria-se o modelo federativo de Estado como é conhecido na atualidade. A criação, portanto, foi derivada do novo documento constitucional e de sua supremacia no contexto normativo e estatal.¹⁰

A realidade da Confederação não atendia as necessidades. Era necessário um novo modelo, mas que não aniquilasse a vontade dos membros que compunham a Confederação. Ou seja, um modelo de Estado unitário não era a alternativa cabível.

Segundo Branco,

A confederação estava debilitada e não atendia às necessidades de governo eficiente comum do vasto território recém-libertado. O propósito de aprimorar a união entre os Estados redundou na original fórmula federativa, inscrita pela Convenção de Filadélfia de 1787 na Constituição elaborada, conforme se vê do próprio preâmbulo da Carta, em que se lê: ‘nós, o povo dos Estados Unidos, a fim de formarmos uma União mais perfeita... ’.¹¹

A alternativa encontrada foi a criação de um modelo de Estado onde as unidades que o compunham estavam presentes na formação da vontade nacional, pois perdiam a soberania mas mantinham autonomia e, ainda, guardavam um conjunto de atribuições para tratar das questões locais.

Características do Estado federal

O ponto nuclear para a caracterização do federalismo consiste na existência de uma pluralidade de ordenamentos jurídicos originários, isto é, além da Constituição Federal, parâmetro último para a aferição da constitucionalidade das demais normas, há, no âmbito dos componentes da federação, as unidades federadas, uma Constituição que é norma organizadora de tal unidade, fonte de sua autonomia.

Outro ponto marcante é distinção entre os conceitos de soberania e de autonomia.

A soberania é o poder incontrastável, ou seja, é um poder de autodeterminação plena, caracterizado pela supremacia no âmbito interno e pela independência no âmbito externo. Quem detém a soberania é unicamente o Estado Federal, isto é, o todo, de modo que na querela do Direito Internacional só existe uma pessoa jurídica, não se reconhecendo aos Estados-membros a qualidade de entes dotados de personalidade jurídica de Direito Internacional.

Aos Estados-membros é conferido outro atributo, qual seja, a autonomia, que consiste no poder de auto-organização dentro de um espaço previamente determinado. Decorre da autonomia a descentralização do poder. Neste caso específico, não importa em uma descentralização meramente administrativa, mas na descentralização política, fato este que consubstancia a condição de o Estado-membro reger-se por uma Constituição por ele mesmo promulgada – a Constituição Estadual.

Não se pode olvidar, contudo, que além da Constituição do Estado-membro há acima desta a Constituição Federal, responsável por conferir unidade ao Estado, de maneira que em torno desta gravita a totalidade da Federação.

É a Constituição Federal que prescreve as competências de cada ente estatal – repartição de competências.

Ao contrário do que ocorre na Confederação, no Estado federal a união é indissolúvel o que acarreta a vedação ao direito de secessão. A vedação à secessão é corolário da autonomia de que detém os Estados-membros. Se estes fossem soberanos, não haveria que se falar em vedação à secessão.

Os Estados Federais costumam, inclusive, adotar o instituto da intervenção federal, que visa manter a integridade da federação, suspendendo temporariamente a autonomia do Estado-membro, caso este adote uma postura contrária a dispositivos constitucionais dotados de maior sensibilidade. A intervenção, antítese da autonomia que é, é medida excepcional, só buscada quando instaurada uma crise político-institucional. No entendimento de Carvalho,

A intervenção é cláusula de defesa da federação, objetivando garantir o equilíbrio federativo contra situações que pela sua gravidade, possam comprometer a integridade ou a unidade do Estado Federal.¹²

Para Branco¹³, a intervenção federal importa a suspensão temporária das normas constitucionais asseguradoras da autonomia da unidade atingida pela medida. De acordo com Silva, “a intervenção é ato político que consiste na incursão da entidade interventora nos negócios da entidade que a suporta. Constitui opunctum dolensdo Estado federal, onde se entrecruzam as tendências unitaristas e as tendências desagregantes.”¹⁴

A intervenção é um ato político-administrativo cujo objetivo é a restauração da ordem. Por fim, cabe registrar que nos Estados federais as cortes supremas assumem um papel da mais alta importância, uma vez que cabe a elas, acima de tudo, manter a autoridade e o respeito à Constituição Federal, garantindo a coesão da federação nos momentos em que haja algum abalo institucional.

Estado Federal Brasileiro

O Estado Federal brasileiro possui características não encontradas em outros modelos.

O Brasil adotou a forma federal de Estado no intuito de atender melhor as suas necessidades. Cuida-se o Brasil de um país continental, marcado por uma forte diversidade cultural e uma significativa heterogeneidade étnica.

Esses fatores compuseram o substrato propiciador para a implantação e manutenção da forma federal de Estado.

A propósito da implantação da forma federal de Estado, o constituinte de 1988 inovou no campo da ciência política e da teoria constitucional ao implementar uma federação de três níveis¹⁵, composta pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios.

A respeito das peculiaridades de nossa federação, vejamos o que dizia o ministro Sepúlveda Pertence em trecho de seu voto na ADI nº 2.024:

A "forma federativa de Estado" - elevado a princípio intangível por todas as Constituições da República - não pode ser conceituada a partir de um modelo ideal e apriorístico de Federação, mas, sim, daquele que o constituinte originário concretamente adotou e, como o adotou, erigiu em limite material imposto às futuras emendas à Constituição; de resto as limitações materiais ao poder constituinte de reforma, que o art. 60, § 4º, da Lei Fundamental enumera, não significam a intangibilidade literal da respectiva disciplina na Constituição originária, mas apenas a proteção do núcleo essencial dos princípios e institutos cuja preservação nelas se protege.

O vínculo que agrega as unidades acima constitui uma união indissolúvel, rechaçando qualquer cogitação de secessão. Diga-se de passagem, a forma federativa de Estado constitui cláusula pétrea em nosso ordenamento jurídico-constitucional.

União

A União, no dizer de Branco¹⁶, é o fruto da junção dos Estados entre si, é a aliança indissolúvel destes. É quem age em nome da Federação.

Em Silva encontramos a seguinte colocação:

A União é a entidade federal formada pela reunião das partes componentes, constituindo pessoa jurídica de Direito Público interno, autônoma em relação às unidades federadas (ela é unidade federativa, mas não é unidade federada) e a que cabe exercer as prerrogativas da soberania do Estado brasileiro. Estado Federal, com o nome de República Federativa do Brasil, é o todo, ou seja, o complexo constituído da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, dotado de personalidade jurídica de Direito Público internacional.¹⁷

Da leitura do art. 18 da Constituição da República é possível chegar à constatação de que o constituinte, ao usar o termo ‘União’ quis realmente defini-la como uma das entidades da federação componentes da estrutura político-administrativa brasileira, estando ao lado dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.

A União é uma pessoa jurídica de Direito Público interno. A personalidade de Direito Internacional é só atribuída ao Estado, como um todo, isto é, à República Federativa do Brasil.

Estados-membros

Os Estados-membros são entes que compõem a federação e que, nos termos do art. 18 da CF, são dotados de autonomia o que consubstanciando em poder de auto-organização. A autonomia de que aqui se cuida não se restringe a questões meramente administrativas, mas acima de tudo, de questões políticas, significando que o Estado-membro possui autonomia política, extraindo seus poderes da Constituição Federal e da sua própria Constituição, a qual ele mesmo tem a prerrogativa de criar.

Cumpre ressaltar que o poder de auto-organização e de auto-legislação de que os Estados-membros estão investidos estão balizados também na própria Constituição Federal, o que implica uma série limitações, de modo a determinar que tais entes são detentores de autonomia e não de soberania.

Distrito Federal

O Distrito Federal já recebeu de inúmeros doutrinadores a reputação de ser uma entidadesui generis.

Contudo, prevalece que o Distrito Federal é sim uma entidade federativa, ainda que possuindo certas peculiaridades. Nada mais do que isso. Não é exatamente uma mistura de Estado-membro com município, como dizem alguns. De fato, possui algumas competências comuns a ambos, mas nem por isso pode ser considerado o Distrito Federal como uma fusão de Estado e Município. Trata-se de uma entidade que além das tais competências comuns, apresenta algumas outras peculiaridades como a de não possuir na sua esfera orgânica um Poder Judiciário próprio e nem mesmo um Ministério Público.

O Poder Judiciário e o Ministério Público que funciona no Distrito Federal não pertencem a ele, mas sim à União. Mas tais peculiaridades não lhe retiram a condição de unidade da federação.

Municípios

O ponto mais inovador da Constituição Federal de 1988 foi justamente o de ter alçado os municípios à condição de membro da federação. Alguns doutrinadores do quilate de Silva negam aos municípios essa condição, dizendo que não há uma federação de municípios, mas sim uma federação de Estados.

Entretanto, com as devidas vênias aos ilustres doutrinadores, a eles não assiste razão. À luz da própria Constituição de 1988, (artigos 1º, 18 e 34) não há como negar aos municípios a condição de entes federativos, haja vista que a CF é expressa nesse sentido. Obviamente os municípios também apresentam uma série de peculiaridades. Assim como o Distrito Federal, os municípios não possuem um Poder Judiciário e um Ministério Público local.

Os municípios são organizados pelas Leis Orgânicas que devem guardar sintonia jurídica com as constituições dos Estados e com a Constituição Federal. Contudo, não possuem poder constituinte decorrente, prerrogativa esta conferida unicamente aos Estados-membros.

DIREITO COMPARADO

A forma federal de Estado não é uma exclusividade dos Estados Unidos da América e da República Federativa do Brasil.

Há autores que afirmam que existem 22 (vinte e dois) os Estados¹⁸ que adotam a forma federal de Estado, o que representa pouco mais de 10% (dez por cento) daqueles que compõem a ordem internacional, conforme quadro¹⁹ a seguir:

Conclusão

A forma federal de Estado não se resume a uma forma de Estado. É, em última análise, um modo de vida, pois consiste em um mecanismo de organização estatal que busca aproximar poder político e cidadãos. O objetivo é que o poder não se torne algo distante, que empurre o indivíduo para a margem do poder. O propósito é de inserção, de aproximação.

O federalismo é criação razoavelmente recente no âmbito da ciência política. No Brasil foi adotado desde a instauração da República.

A federação brasileira é um tanto quanto peculiar, inovando inclusive com a inserção dos municípios como unidades federadas.

Aliás, o Estado é por natureza peculiar. A realidade histórica, política, social, o contexto sociológico, econômico e geográfico apresenta características próprias de lugar para lugar. Cada Estado possui a sua própria realidade, necessariamente distinta da realidade de qualquer outro Estado. Em suma, não há Estado igual a outro. Assim, por mais que se tente transplantar determinados institutos de um Estado para outro, necessariamente algumas adaptações hão de ser feitas de modo a melhor atender a realidade do Estado que recebe o ‘órgão’ novo. Com isso é possível concluir que o federalismo clássico não mais existe, o que ainda pode existir é a sua doutrina, a sua teoria, haja vista que a própria realidade de Estado dos dias atuais é distinta da realidade de Estado contemporânea à formulação do modelo de federalismo clássico.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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TAVARES, André Ramos.Curso de Direito Constitucional. 6ª ed. rev. e atual., São Paulo: Saraiva, 2008.

1 SILVA, José Afonso.Curso de Direito Constitucional Positivo, p. 124.

2 HERAS Apud. SILVA, José Afonso.Curso de Direito Constitucional Positivo, p. 124.

3 CARVALHO, Kildare Gonçalves.Direito Constitucional, p. 135.

4 CARVALHO, Kildare Gonçalves.Direito Constitucional, p. 136.

5 MIRANDA, Jorge.Teoria do Estado e da Constituição, p. 145.

6 CARVALHO, Kildare Gonçalves.Direito Constitucional, p. 140.

7 BONAVIDES, Paulo.Teoria do Estado, p. 127.

8 TAVARES, André Ramos,Curso de Direito Constitucional, p. 1070.

9 SILVA, José Afonso.Curso de Direito Constitucional Positivo, p. 99.

10 TAVARES, André Ramos,Curso de Direito Constitucional, p. 1071.

11 BRANCO, Paulo Gustavo Gonet; COELHO, Inocêncio Mártires; MENDES, Gilmar Ferreira.Curso de Direito Constitucional, p. 929.

12 CARVALHO, Kildare Gonçalves.Direito Constitucional, p. 1076.

13 BRANCO, Paulo Gustavo Gonet; COELHO, Inocêncio Mártires; MENDES, Gilmar Ferreira.Curso de Direito Constitucional, p. 933.

14 SILVA, José Afonso.Curso de Direito Constitucional Positivo, p. 99.

15 Cumpre estabelecer a ressalva de que alguns setores da doutrina enfatizam que na verdade a federação brasileira possui somente dois níveis, haja vista não considerarem os municípios como integrantes da federação. Outros entendem, no entanto, que a federação possui quatro níveis, pois além da União, dos Estados-membros e Municípios, o Distrito Federal seria uma unidade federativa distinta das anteriores.

16 BRANCO, Paulo Gustavo Gonet; COELHO, Inocêncio Mártires; MENDES, Gilmar Ferreira.Curso de Direito Constitucional, p. 934.

17 SILVA, José Afonso.Curso de Direito Constitucional Positivo, p. 493.

18CARVALHO, Kildare Gonçalves.Direito Constitucional, p. 143.

19CARVALHO, Kildare Gonçalves.Direito Constitucional, p. 144.