O Conselho Nacional de Justiça como órgão regulador

DOI: https://doi.org/10.5281/zenodo.20619643

Janaina Marques Alves

A Emenda Constitucional n. 45/2004, conhecida como "Reforma do Judiciário", trouxe significativas alterações na estrutura do Poder Judiciário brasileiro, entre elas a criação do Conselho Nacional de Justiça (CNJ). Este ensaio parte da premissa de que o CNJ exerce uma função regulatória legítima e necessária para a uniformização e modernização do sistema notarial e registral brasileiro, ainda que se reconheçam os desafios e os limites impostos pelo ordenamento jurídico.

É importante registrar que o CNJ surgiu com a missão precípua de aperfeiçoar o trabalho do sistema judiciário, principalmente no que diz respeito ao controle e à transparência administrativa e processual. No entanto, com o passar dos anos, ele assumiu contornos de uma verdadeira instância reguladora, especialmente no que concerne às atividades notariais e registrais.

A criação do CNJ foi precedida e sucedida de diversas celeumas relacionadas à sua natureza, constitucionalidade, legitimidade e efetividade. A razão para toda a atenção recebida em níveis doutrinários e jurisprudenciais não poderia ser outra senão os importantes poderes que esse órgão recebeu do constituinte derivado, respondendo pelo controle da atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário. Além de ter que executar a coordenação interna sobre os rumos do Judiciário, elaborando a política judiciária nacional e garantindo a autonomia e independência desse poder, o CNJ também deve primar pela prestação jurisdicional de qualidade e zelar pela atuação administrativa condizente com os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, todos previstos no artigo 37 da Constituição Federal.

Os serviços notariais e registrais estão regulados na Constituição Federal de 1988 como serviços públicos delegados a serem exercidos em caráter privado, fiscalizados pelo Poder Judiciário. O artigo 236 da Constituição define as diretrizes básicas da função de notários e registradores, conferindo-lhes a atuação privada por delegação do poder público e deixando ao legislador ordinário a função de disciplinar a respeito do exercício da atividade, da fiscalização dos atos praticados em razão da função, bem como a respeito da responsabilidade civil e criminal dos titulares dos serviços e da assunção ao cargo por meio de concurso público. Em atendimento ao mandamento constitucional, a Lei n. 8.935/1994 trouxe a regulamentação determinada pela Constituição.

Nesse modelo, o Estado se exonerou da responsabilidade pela prestação direta do serviço público, mas manteve o dever de fiscalização para garantir a satisfação do interesse público. Essa atuação estatal de garantia, exercida pelo Poder Judiciário, se concretiza por meio da regulação. Assim, cabe ao judiciário estadual fiscalizar os atos praticados pelos notários e registradores, conforme estabelece o artigo 37 da Lei n. 8.935/1994, enquanto ao CNJ compete receber reclamações contra titulares do serviço, nos termos do artigo 103-B, §4º, inciso III, da Constituição Federal.

Nesse contexto, a inserção normativa do CNJ, ainda que pensada originalmente como mecanismo de controle, revela-se hoje como expressão de uma regulação estatal moderna, que transborda os limites tradicionais da administração pública para abarcar funções de padronização, orientação técnica e fomento à eficiência sistêmica. Essa evolução acompanha tendências globais de reformulação do papel regulatório do Estado, que passa a atuar cada vez mais como coordenador e menos como executor direto de serviços públicos (MAJONE, 1999).

A criação do CNJ pela Emenda Constitucional n. 45/2004 inseriu este órgão no artigo 92, I-A da Constituição Federal, estabelecendo-o como órgão administrativo do Poder Judiciário que detém o controle externo deste Poder, nele incluído o controle disciplinar e correicional das atividades dos magistrados e o planejamento estratégico e de gestão administrativa dos tribunais. Sua posição no organograma do Poder Judiciário brasileiro foi definida pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI 3367-1, que o caracterizou como uma instância de controle exclusivamente administrativo.

Esse reconhecimento institucional pelo STF consolidou o papel do CNJ como articulador de políticas públicas judiciárias, função que exige não apenas o controle, mas também a produção normativa e o direcionamento estratégico das atividades jurisdicionais e extrajudiciais.

A delimitação da área de competência do CNJ está prevista no artigo 103-B, §4º, da Constituição Federal. Constata-se do rol constitucional que o objetivo principal do CNJ está voltado para o controle de legalidade e eficiência do Poder Judiciário, podendo expedir atos regulamentares referentes à gestão administrativa e financeira de tribunais. A edição de atos regulamentares prende-se à capacidade conferida ao administrador público de editar atos com o objetivo de complementar e tornar efetiva a aplicação das leis, estando inseridos os atos de autogestão que têm objetivos hierárquicos e disciplinares.

Aos Poderes Judiciário e Legislativo foi conferida autonomia administrativa, assim entendida como "o poder de criar normas próprias, nos termos e limites da norma superior concessiva de forma integrada ao ordenamento jurídico como um todo". No caso do CNJ, a Constituição Federal conferiu ao órgão a competência para editar atos regulamentares diretamente ligados à Constituição, expedidos pelo Conselho somente para permitir o adequado manejo de suas competências. Essa interpretação sugere que os atos regulamentares do CNJ podem, em certa medida, extrapolar a legislação ordinária, desde que encontrem fundamento direto na Constituição.

Com isso, torna-se evidente que a atuação normativa do CNJ não pode ser vista como invasiva, mas como uma resposta institucional necessária às lacunas operacionais que emergem no contexto da administração judiciária e extrajudicial.

Esse entendimento foi corroborado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADC 12-MC/DF, quando se firmou o entendimento de que o CNJ edita atos de caráter normativo primário, que têm força de lei, na medida em que retiram seu fundamento diretamente da Constituição Federal. Contudo, essa competência regulamentar estaria adstrita à área de atuação do CNJ, qual seja, controlar a atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário, bem como a disciplina de seus integrantes.

No que diz respeito aos serviços notariais e registrais, surge uma questão controversa: até que ponto o CNJ pode regular essas atividades, considerando que, embora fiscalizadas pelo Poder Judiciário, não são formalmente parte integrante da estrutura jurisdicional tradicional? Esse debate ganha contornos complexos quando se observa a intensa produção normativa do CNJ em relação aos serviços prestados pelas serventias extrajudiciais, com a edição de numerosos atos regulamentadores da prática dos atos notariais e registrais.

Em uma análise sobre os limites da competência normativa do CNJ face aos serviços notariais e de registro, Dias e Menossi (2017) destacam que o CNJ, como órgão de controle do Poder Judiciário, foi criado com o objetivo fiscalizador, sob a perspectiva da legalidade e da eficiência. De acordo com a Constituição Federal de 1988, cabe ao Poder Judiciário a competência para fiscalizar os serviços notariais e de registro quando prestados pelos delegatários. Os autores questionam, no entanto, se a atuação do CNJ, em alguns casos, não estaria extrapolando a competência que lhe foi atribuída pela emenda constitucional, considerando a competência exclusiva da União para legislar a respeito de registros públicos, nos termos do artigo 22, XXV, da Constituição Federal.

Essa divergência acadêmica ilustra um cenário jurídico em que o próprio conceito de regulação precisa ser compreendido em sentido ampliado, especialmente quando exercido por órgão com natureza híbrida, como o CNJ, que combina funções de controle, planejamento, padronização e regulação normativa.

Alguns críticos apontam que a fundamentação da competência normativa do CNJ com base no artigo 103-B, §4º, inciso I, da Constituição Federal apresentaria equívoco, na medida em que este afirma a possibilidade de expedição de atos regulamentares no âmbito do Poder Judiciário, do qual os serviços notariais e de registro não fazem parte. No caso específico do artigo 236 da Constituição Federal, a previsão é expressa ao afirmar que lei tratará dos temas relacionados ao serviço extrajudicial. Assim, a produção regulatória do CNJ poderia, em tese, afrontar o que a doutrina nomina como reserva de lei formal. Um exemplo dessa controvérsia seria a Resolução n. 81 do CNJ, que regulamenta os concursos destinados a prover a titularidade dos serviços notariais e registrais, afirmando que cabe ao Presidente do Tribunal de Justiça conceder o ato de delegação.

Não obstante tais críticas, é preciso reconhecer que, na ausência de regulamentação legislativa atualizada, a atuação normativa do CNJ tem preenchido lacunas relevantes, oferecendo diretrizes técnicas e procedimentais que conferem segurança jurídica e uniformidade aos atos praticados no âmbito extrajudicial.

A discussão sobre a competência regulatória do CNJ remete à própria função de coordenação desse órgão no âmbito da atuação administrativa dos Tribunais. Nesse sentido, argumenta-se que seria mais apropriado falar em coordenação interna e não controle, pois o objetivo do CNJ não seria dominar ou restringir a autonomia dos Tribunais. Pelo contrário, sua função seria a de promover maior autonomia ao Judiciário por meio de uma atuação coordenada, na qual o controle aparece como um instrumento secundário para fomentar o consenso e o respeito à dignidade da Justiça, e não como o objetivo principal do CNJ.

Esta visão da função do CNJ como órgão de coordenação também se manifesta em sua atuação em prol da transparência pública. Silva, Hoch e Righi (2013) ressaltam que o Conselho tem exercido sua competência normativa nesse sentido desde 2009, com destaque para a Resolução n. 102, que simboliza a atenção conferida à publicidade das informações resultantes da gestão financeira e execução orçamentária no Poder Judiciário. Esta atuação em favor da transparência ativa demonstra como o CNJ pode exercer sua função regulatória de maneira positiva, promovendo boas práticas administrativas que fortalecem a legitimidade do Judiciário perante a sociedade.

Tais exemplos demonstram que, longe de representar uma invasão de competência, o exercício da regulação pelo CNJ contribui para o fortalecimento institucional e para a consolidação de padrões mínimos de qualidade e ética na prestação de serviços notariais e de registro.

Essa questão se insere em um debate mais amplo sobre a divisão de competências entre os Poderes do Estado em relação aos serviços notariais e de registro. Uma visão conciliatória propõe compatibilizar o exercício dessas competências de forma harmônica, com cada ente estatal atendo-se aos limites de suas atribuições. No caso específico dos serviços notariais e de registro, os três poderes do Estado participariam em diferentes etapas: ao Legislativo caberia a criação das serventias por meio de lei, ao Judiciário a fiscalização dos atos praticados e a realização do concurso, e ao Executivo a concessão do ato de delegação, bem como sua extinção.

Essa divisão de tarefas não eliminaria a necessidade de interlocução e articulação entre os Poderes, especialmente diante das novas demandas sociais e da crescente complexidade dos serviços prestados no âmbito extrajudicial.

A controvérsia sobre os limites da competência normativa do CNJ face aos serviços notariais e registrais ganha contornos práticos quando se analisa o recente julgado do Superior Tribunal de Justiça (STJ) no Recurso Especial n. 2.137.415/SP. Neste caso, a Terceira Turma do STJ dispensou a necessidade de apresentação de documento exigido pelo Provimento n. 149/2023 do CNJ para o registro de nascimento de criança concebida por técnica de reprodução assistida "caseira".

O caso envolvia uma ação judicial para registro de dupla maternidade, em que se pretendia o reconhecimento da maternidade de mãe não biológica de criança gerada por inseminação artificial caseira. O STJ fundamentou sua decisão na interpretação do artigo 1.597, V, do Código Civil, à luz dos princípios do livre planejamento familiar e do melhor interesse da criança, afirmando que "não há, no ordenamento jurídico brasileiro, vedação explícita ao registro de filiação realizada por meio de inseminação artificial 'caseira'".

Contudo, ao dispensar a exigência documental estabelecida pelo CNJ – notadamente, a declaração do diretor técnico da clínica de reprodução – o STJ parece ter desconsiderado que o Provimento n. 149/2023 integra, ele próprio, o ordenamento jurídico brasileiro, na qualidade de ato normativo primário emanado de órgão constitucionalmente investido de poder regulamentar. Este Provimento, que constitui o Código Nacional de Normas do Foro Extrajudicial, estabeleceu procedimentos uniformes para os serviços notariais e registrais em todo o território nacional, representando importante marco na padronização dessas atividades.

A exigência da declaração do diretor técnico da clínica de reprodução humana não foi estabelecida de forma aleatória ou arbitrária. Os procedimentos administrativos instaurados na Corregedoria Nacional de Justiça contaram com a participação de diversas entidades representativas e órgãos técnicos, como a Associação de Direito de Família e das Sucessões (ADFAS), Associação Nacional dos Notários e Registradores do Brasil (Anoreg/BR), Associação Nacional dos Registradores de Pessoas Naturais (Arpen/Brasil), Conselho Federal de Medicina e Anvisa. Os pareceres técnicos apresentados evidenciaram preocupações clínicas relevantes, como a prevenção de problemas genéticos e questões de saúde decorrentes de relacionamento entre parentes biológicos próximos, além da necessidade de observância de parâmetros éticos nas pesquisas envolvendo seres humanos.

Esta tensão entre a função reguladora do CNJ e a função jurisdicional dos tribunais revela um problema estrutural no sistema judicial brasileiro. Quando um órgão do Poder Judiciário (STJ) afasta a aplicação de norma expedida por outro órgão do mesmo Poder (CNJ) sem analisar adequadamente os fundamentos técnicos e jurídicos que embasaram a edição da norma, cria-se uma insegurança jurídica que compromete a eficácia da regulação nacional dos serviços notariais e registrais.

A questão se torna mais complexa quando se considera a natureza jurídica dos atos normativos expedidos pelo CNJ. Embora o STF tenha reconhecido que esses atos têm caráter normativo primário com força de lei, permanecem incertezas quanto à sua posição hierárquica no ordenamento jurídico e sua relação com outras fontes do direito. Esta indefinição propicia situações como a analisada, em que um tribunal superior afasta a aplicação de norma do CNJ sem uma análise aprofundada de sua legitimidade e fundamentos.

Para além dos aspectos formais de hierarquia normativa, o caso evidencia questões substantivas relacionadas à legitimidade democrática da regulação. O procedimento administrativo que manteve a exigência documental para o registro de crianças concebidas por reprodução assistida contou com ampla participação de entidades representativas e órgãos técnicos especializados. Ao dispensar essa exigência sem considerar esse processo participativo, o STJ compromete não apenas a segurança jurídica, mas também a própria legitimidade democrática da regulação elaborada pelo CNJ.

Esta discussão se insere no contexto mais amplo de transformação do Estado Administrativo contemporâneo, marcado pela atribuição de poderes normativos a órgãos não legislativos e pela flexibilização do princípio da legalidade estrita, com a admissão de normas infralegais como fontes relevantes do direito administrativo. No âmbito específico dos serviços notariais e registrais, a regulação nacional pelo CNJ é fundamental para garantir uniformidade, eficiência e segurança em todo o território nacional, embora deva respeitar os limites constitucionais e evitar interferências indevidas em competências de outros órgãos.

O fortalecimento da função reguladora do CNJ requer a construção de um entendimento compartilhado sobre a natureza e os limites de sua competência normativa, bem como procedimentos de elaboração normativa que garantam ampla participação dos interessados e robusta fundamentação técnica. Paralelamente, os órgãos jurisdicionais, ao analisarem a aplicabilidade dessas normas em casos concretos, deveriam considerar adequadamente seus fundamentos e implicações sistêmicas. Pois reconhecer a legitimidade do CNJ como órgão regulador não significa renunciar ao controle judicial, mas sim valorizar a expertise técnica, a função coordenadora e o processo normativo participativo que fundamenta a atuação do Conselho.

A complexidade das questões reguladas pelo CNJ no campo notarial e registral exige uma abordagem multidisciplinar que envolve aspectos jurídicos, técnicos, médicos, éticos e sociais. Essa complexidade demanda espaços institucionalizados de diálogo e cooperação entre o CNJ, tribunais, notários, registradores, entidades representativas e órgãos técnicos para a construção de soluções regulatórias legítimas e adaptadas às especificidades de cada área.

Diante desse cenário, é imperativo reconhecer o papel fundamental do CNJ como órgão regulador no sistema notarial e registral brasileiro. Sua atuação, quando pautada por procedimentos transparentes e participativos, contribui decisivamente para a segurança jurídica e para a modernização desses serviços essenciais à sociedade.

A superação dos desafios identificados passa necessariamente pelo aprimoramento dos mecanismos de coordenação entre os órgãos do sistema judicial e pelo reconhecimento da legitimidade técnico-democrática das normas expedidas pelo Conselho.

Para concretizar esse aprimoramento, algumas medidas poderiam ser implementadas: (i) a criação de um procedimento formal de consulta prévia ao CNJ nas ações judiciais que questionem a validade ou aplicabilidade de suas normas; (ii) o desenvolvimento de estudos por parte da comunidade acadêmica capazes de embasar uma doutrina judicial mais clara sobre a hierarquia e os limites dos atos normativos do CNJ; e (iii) o fortalecimento dos espaços de diálogo institucional entre o CNJ e os tribunais superiores, especialmente em temas sensíveis como a regulação dos serviços extrajudiciais.

Em última análise, o equilíbrio entre a necessária padronização nacional e a flexibilidade para casos concretos demanda uma postura de deferência recíproca entre os órgãos do sistema judicial. A legitimidade técnica e democrática do CNJ como órgão regulador deve ser reconhecida e respeitada pelos tribunais, sem prejuízo do controle judicial em casos de manifesta ilegalidade ou inconstitucionalidade.

Somente assim será possível garantir que a regulação dos serviços notariais e registrais cumpra seu papel de proporcionar segurança jurídica e eficiência na prestação desses serviços essenciais à sociedade brasileira.

Referências:

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